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加强行政执法证件管理是推进依法行政基础环节和重要步骤

发布者:admin 发布时间:2019-01-08:37 阅读:
                                                                    
                     
                                                                             菏泽市政府法制办公室    
       
       行政管理是宪法和法律赋予行政机关的特殊权力和重要职责,也是行政机关日常最主要、最频繁、最直接的活动。行政机关维护正常经济社会管理秩序,依法纠正行政相对人的违法行为,必须依靠素质过硬的行政执法人员来实现行政目的,开展行政执法活动就需要持有行政执法证件,因而,执法证件是行政执法人员开展执法工作、实施行政管理的“身份凭证”和“工作武器”。
       从行政法意义上讲,所谓行政执法证件,是指行政执法机关的行政执法人员,在法定职权范围内执行公务时的身份证件,是行政执法人员从事行政执法工作的有效身份证明。《行政处罚法》第37条规定:“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。”2015年颁布的《山东省行政执法监督条例》《山东省行政执法人员资格认证和行政执法证件管理办法》明确规定:行政执法人员在依法执行公务时,必须主动出示行政执法证件。持有行政执法证件的人员在职权范围内可以依法调查、检查或者收集证据,对违反行政管理秩序的行为依法予以制止、纠正、给予行政处罚或者采取行政强制措施,当事人不得拒绝或者阻挠。对在执行公务时不出示有效执法证件的,公民、法人或者其他组织有权拒绝和检举。因此说,行政执法人员开展执法活动必须持有执法证件,既是法律“刚性”规定,也是依法履职过程中的必经程序。
        一、加强执法证件管理既有政策要求也是制度安排
      (一)党中央、国务院高度重视行政执法队伍建设和执法证件管理工作。党的十九大报告指出要“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”。党的十八届四中全会提出要“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。”《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求“加强行政执法队伍建设,严格执法人员持证上岗和资格管理制度,狠抓执法纪律和职业道德教育,全面提高执法人员素质。”由此可见,党中央、国务院已在政策层面,对行政执法队伍建设和执法证件管理工作提出了明确而具体的要求。(二)省政府对行政执法证件管理作出了制度设计。1996年《行政处罚法》颁布实施。1997年,山东省政府出台第一部关于行政执法证件管理的地方政府规章《山东省行政执法证件管理办法》(山东省政府令第83号),首次将行政执法证件申领、审验、使用和管理全部上升至政府规章层面,开创了证件管理的制度“先河”,实现了证件的规范化和法制化管理。2010年,省政府对83号省政府令进行了部分修订,增加了部分内容,修改的最大“亮点”就是提高了证件管理的科技含量,行政执法证变为IC卡管理模式,特别增加了执法证机读功能(可通过内置芯片读出持卡人的信息),证件管理变得更加科学和智能。2015年,《山东省行政执法监督条例》颁布实施,同年9月,省政府出台《山东省行政执法人员资格认证和行政执法证件管理办法》(山东省政府令第292号),将1997年8月22日山东省人民政府公布,2010年11月29日修订的《山东省行政执法证件管理办法》废止。新《办法》增加了执法资格管理的内容,明确规定“在职在编且在行政执法岗位工作”人员才有资格办理执法证件,同时突出了网上申请和网上审核要求,首次提出申领或审验执法证必须进行网上考试,变原来IC卡管理模式为“二维码”扫描辨识模式,等等。以此为标志,山东省行政执法证件管理在实现“质”的飞跃同时,也更加方便了行政相对人监督,体现了对公民“私权”的保护,使公众的知情权、监督权得到尊重,同时也开启了执法证信息化、智能化、动态化管理的新时代。(三)抓好证件管理是依法行政和法治政府建设一项重要基础性工作。行政执法证件管理,“看似小问题,实则大文章”,做好执法证件管理是做好行政执法工作第一道关口,一旦这道关口“失守”,就无法扣好依法行政的第一粒“扣子”。因此,行政执法证件管理,是“根基”,是“基础”,是依法行政工作的首要环节。所以,从这个角度讲,无论采取何种措施,无论如何加强证件监管,无论监管方式多么严厉,都是应当而必须的,这也是证件监管部门——政府法制机构义不容辞的责任。因此,各级行政机关特别是各级政府法制机构,必须严把“证件申领、资格审查、法律培训、微机考试、年度审验、证件使用”等诸多关口,决不能随意降低办证“门槛”,决不能使审验考试“形同虚设”,决不能放松使用过程的监管。只有这样,才能打造一支政治水平高、业务能力强、素质过硬的行政执法队伍,才能确保行政执法人员依法履职尽责,才能确保行政执法行为合法有效规范,才能确保法律法规规章得到正确有效实施。
        二、工作做法
       近年来,我市进一步加大执法证件监管力度,逐步强化证件监管措施,不断完善创新监管方法,取得了一定工作成效,摸索出了一套科学的管理办法,执法证件管理工作已逐步迈进法制化、制度化、规范化、信息化轨道。(一)创新执法培训模式。科学制定培训方案,周密安排精心实施。每年一季度,都以市法制办名义印发文件,将培训时间、目标任务和范围内容进行明确。指导监督各级各部门举办形式多样的法制培训班。其中,2018年4月,共组织8期市直部门执法培训班,培训市直执法人员2400人次。县区举办公共法律知识培训班30期次,培训执法人员9000人次。实现了培训方式创新。变“要我做”为“我要做”,调动参训部门积极性,其中,2018年市人社局主动提供会议室,分管局长亲自作培训动员并全程参与,市人社局30多名县处级领导全部参加培训。市税务局会议室课件投影屏幕大、效果好,参训人员规格高、听课纪律好,市法制办既签到又签退,中间进行点名抽查。凡无故缺训者,一律取消参考资格。(二)创新考试形式。2016年以来,法制部门在考试方式和考试形式上进行创新探索。一是创新“考试方法”。实行执法证审验“预考”,这在全省尚属“首次”。传递压力、压实责任,全市所有参考人员全部签订“考试诚信承诺书”。二是把好“审验考试关”。2018年5月19日,在菏泽医专组织全市2018年执法证审验统一考试。各县区和市直部门的1851名持证人员参加审验考试,其中1590人在统一审验考试中过关,过关率高达86%,较往年提高了近40%。三是严把“执法证补考关”。严格考风考纪,坚决而认真地将纪律规矩“挺”在前面,组织230名统一考试不及格人员参加“补考”,其中202人通过了审验补考,审验补考过关率高达88%,执法证考试审验“通过率”全省第一,此做法得到了省法制办领导的认可和肯定。(三)公开通报,将证件考试纳入考核。一是肯定成绩。及时总结肯定了郓城、鄄城等县区和有关部门的培训、“预考”和考试的经验做法。二是指出不足。通报了个别部门证件审验培训不严格、预考不认真、过关率偏低等问题。三是对20余名违规人员公开进行通报。督促县区法制办对考试违规人员及所在单位公开进行通报并报市法制办备案。四是注重了执法证考试结果的应用。将各县区各部门审验考试过关率一一进行了排序,并转化为一定分值,作为年底“严格规范公正文明执法”的考核项目。
       三、存在问题
       我市的执法证管理工作存在诸多问题,主要表现在以下方面:(一)我市不少申领或持有证件人员的身份不符合省要求。因历史原因,我市各级各部门尤其基层单位普遍存在财政供养“多样化”问题,不少执法部门属差额拨款,有的甚至是“自收自支”。一些执法部门 进人“渠道”花样繁多,不少还出现行政编制或事业编制“到单位不到人头”的情况。这些人员法律素养普遍不高,执法水平参差不齐。一些持证人员不符合省文件的“三在”(在职在编且在执法岗位)要求。(二)持证人员年龄普遍偏大,对新知识的接受能力低。部分已取得执法资格的人员年龄偏大,且占有“编制”,但这部分人对执法证审验“网上考试”有抵触情绪,大多人也不愿从事一线执法工作,而从事一线执法的人员又不符合申领证件的条件,形成了一些矛盾。(三)“持证上岗、亮证执法”工作不到位。在执法过程中,出示有效的执法证件是行政执法行为合法有效的前提,也是必须的法定的执法步骤。一些人员在执法过程中,或不主动出示证件,或使用过期证件,或使用超出执法范围的证件等,在一定程度上影响了执法效果。(四)旧证回收和主动上缴率不高。依照规定,山东省行政执法证件每两年参加一次年审,每四年组织一次考试,证件期满后要到政府法制机构重新换领年审标签或者新证。但工作中,一些执法人员在证件到期以后,不按照规定更换年审标签或新证,有的在执法岗位调换后也没有及时更换新证,更有部分人员虽已调离执法岗位或退休,但也未能按照规定上交或注销证件。(五)未严格按照法律法规规章规定进行备案。一些使用全国统一行政执法证件和实行地方垂直管理的部门,不按规定将本部门执法证件持证人员花名册及证件样本报送同级政府法制机构备案,给证件统一管理造成一定困难。
        四、加强监管建议及需继续做好的工作
        (一)提高行政执法申领“门槛”。针对执法证管理工作中的问题,坚持“问题导向”,出台切合工作实际、针对性和操作性强的《菏泽市行政执法证件管理办法》,做到有规可依、有章可循。严格执行《山东省行政执法人员资格认证和行政执法证件管理办法》,行政执法证严把“六关”(身份资格关、培训关、考试关、审验关、使用关、建档关),严格落实执法人员资格管理,凡不符合“在职在编且在行政执法岗位”条件要求的,一律不予办理,坚决将这类人员挡在门外;已经办理证件的,严格审验考试,提高履职水平,人员“只出不进”,同时在这部分持证人员中,实施“末位待岗”制度,通过定期考试,对排名靠后的部分持证人员进行待岗培训,增强证件严肃性,提高证件公信力。(二)强化公共和专业法律培训,严格考风考纪。健全行政执法人员培训机制,对持有行政执法证人员,各单位要制定周密年度培训计划并报政府法制机构备案,每年至少要将所属行政执法人员轮训一遍,培训范围必须覆盖综合法律知识和专业法律知识,使其对依法履职必须具备法律知识做到真正“懂、通、精”。认真落实《山东省行政执法人员培训考试实施细则》,严格考风考纪,坚决将顶风违纪人员清除出执法队伍。要依托行政执法人员基本信息数据库,对执法人员培训考试实行信息电子系统化管理,通过法制部门官网、微信公众号、手机APP终端等开通相应学习模块,把教育培训贯穿于执法工作全过程,满足利用零散时间进行自学需求,也提升业务知识学习针对性、便捷性和趣味性。 (三)加快推进“三项制度”和行政执法信息公开。各级各部门已取得执法证人员或通过审验后的持证人员,必须通过文件或门户网站主动向社会公示有关信息,主动接受公众监督。行政执法人员必须“持证上岗、亮证执法”,主动出示行政执法证件。同时要加快推进执法信息公开、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等“三项制度”建设,加快推进行政处罚(强制)权力事项网上运行,真正使行政权力在网上公开、行政案件在网上办理、行政决定在网上公示、执法监督在网上实施,健全执法办案信息查询系统,利用执法办案信息系统、现场执法记录设备、视频监控设施等技术手段,记录执法全过程,加强执法工作台账和执法全过程法律文书管理,完善纸质档案卷宗管理,定期开展执法案卷评查,确保所有执法活动都有据可查,真正使行政权力依法、阳光、透明运行。 (四)加快实施行政处罚自由裁量权基准制度。严格执行《山东省规范行政处罚裁量权办法》,完善行政处罚裁量权基准制度,细化量化行政处罚自由裁量权,严格落实行政处罚决定书 “说理式”执法,讲清法理、讲明事理、讲透道理,认真规范行政执法行为,确保公平公正文明执法,保障行政执法自由裁量权基准制度得到有效执行,确保裁量基准一致和执法标准统一。(五)加强行政执法监督问责。落实好《山东省行政执法监督条例》,认真落实行政执法责任制、评议考核制、过错责任制,拓宽监督渠道,探索监督途径,定期开展以“持证上岗、亮证执法”为主要内容的执法监督活动,定期邀请“菏泽市行政执法社会监督员”参与执法监督活动。同时组织开展重点领域的行政执法专项检查、行政执法案卷评查、法律法规执行情况专项检查等,强化执法监督,全面落实行政执法责任制,发现、纠正各类违法(包括不亮证执法等)和不当执法行为。(六)以证件管理为契入点加强执法队伍建设。执法人员是党和政府代言人,执法行为和结果正确与否,关乎党委政府形象,关乎行政公信力。因此,必须加强执法队伍管理,优化执法队伍结构、提高执法队伍的整体素质。近年来,省政府陆续出台《关于加强行政执法监督工作的意见》《关于改进和加强行政执法工作的意见》,这些都是指导开展执法工作的“刚”性文件,更是执法人员依法行政制度遵循。各级各部门特别是各级领导干部一定要带头按法办事,支持执法人员依法行政,自觉运用法治思维法治方式化解矛盾维护稳定,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行动自觉。同时要加强执法队伍建设,敢于“刀刃”向内,敢于动真碰硬,敢于对违法或不当的行政行为坚决说“不”,坚决将“害群之马”清除出执法队伍,全面打造一支忠诚、干净、担当的执法“铁军”。
 
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